1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上做了题为《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，对中国政治体制中的“权力过分集中”的弊端进行了严厉批判，首次提出了“党和国家领导制度改革”的问题。这篇讲话，后来被中共十三大尊为“政治体制改革的纲领性文献”，也被党内外的主流学者们奉为研究邓小平政治体制改革思想的经典。
邓小平为什么要做这样一个讲话？他此时作这个讲话出发点何在？为什么邓小平讲了话以后，政治体制改革在此后多年却没有下文？这些问题，需要仔细考证当时的历史背景才能作出正确的回答。
一、讲话的两个背景
1978年中共十一届三中全会以后，中国高层的政治格局发生了重大变化：第一，在思想理论上，经过真理标准大讨论，和中央工作会议、十一届三中全会、理论工作务虚会等一系列会议，“两个凡是”在党内越来越没有了市场，邓小平提出的“解放思想，实事求是”和“坚持四项基本原则”取代了“两个凡是”，成为党的指导思想的主流；第二，在组织格局上，经过“解放思想”和破除个人迷信的大讨论，华国锋作为“英明领袖”的光辉形象已经越来越暗淡，以他为首的被称为“毛派”的力量也在逐步退却，失去一个又一个重要岗位。而邓小平和在党内已经重新站稳脚跟的元老们开始了自己的人事布局，这其中，在农村改革中做出显著成绩的赵紫阳、万里调京任国务院副总理，就是最明显的标志；第三，当年由于毛泽东的支持，华国锋一人担任了中央主席、中央军委主席、国务院总理三个党和国家的最高领导职务。随着邓小平和重返政坛的元老们在中央的政治砝码越来越重，这种情况就显然不能再继续被他们所容忍了；第四，就在华国锋一派的力量逐渐失去其在中央的主导地位之后，原来的经济政策面临着调整。相应的，主持中央日常经济工作的人事，主要是国务院方面的人事，也必然会面临重大调整。
正是由于这些因素，华国锋不再担任国务院总理职务，已是不可避免。现在回过头看，华国锋不再担任国务院总理职务，是邓小平和中共党内元老集团在组织上“解决华国锋问题”整体布局的第一步，也是关键的一步。为了在这个问题上找到理论根据，并得到全党，特别是党的高层的理解和支持，同时也为了给华国锋等人施加一定的压力，这个“中央政治局扩大会议”和邓小平这篇《党和国家领导制度的改革》的讲话才会应运而生。
这篇讲话的主要起草者，时任中央书记处研究室主任的邓力群，在其回忆录《十二个春秋》中对该篇讲话的背景有过一大段回忆，他明确地说：“小平同志的这篇讲话，其实质是针对华国锋的，为华的下台做准备，寻找理论根据。我们当时没领会到这点。从文字上看不出，他也没和我们讲。”“这篇讲话当时是由华国锋领导的政治局通过的。华国锋看没看出讲话的实质，不得而知。其他人对此只是当做一种专论来对待，反应也不敏锐、不强烈，这里的内容与现实有什么关系？究竟要解决什么大问题？好像没有人发表这方面的意见。过了若干年，着手进行政治体制改革的时候，赵紫阳抓这件事，胡耀邦也抓这件事，才对这篇讲话予以重视，成为他们进行政治体制改革的一个理论根据。”
后来，继华国锋之后担任总理的赵紫阳在他的回忆录中也曾经谈到：“邓的这篇讲话还有以下的背景。当时正在着手解决华国锋的问题。邓小平和陈云都认为华是贯彻三中全会的障碍，陈云甚至认为华是造反派起家，不可信任。华的领导地位，邓和陈都不能接受。当时华身兼党主席、政府总理、中央军委主席，集党政军大权于一身。因此邓讲话中所以反对权力过于集中，目的之一就是分散华的权力，首先要华把总理的位子让出来。”
邓力群和赵紫阳的这些回忆都表明，邓讲这篇话的首要目的，并不在于要提出“党和国家领导制度的改革”，而是要“解决华国锋的问题”。
当然，促使邓小平提出“党和国家领导制度的改革”的，还有另外一个方面的因素，这就是他对毛泽东所遗留下的体制遗产，对文革成因曾经有过较为深刻思考。
早在理论工作务虚会期间的1979年1月27日，胡耀邦曾经向与会者传达过邓听取讨论情况汇报时的一次谈话。邓小平说：“十月革命后六十多年，民主没有搞好。今年上半年要写出一篇二、三万字的大文章，五四发表，从世界历史发展与人类社会的趋势，讲清楚民主的发生和发展。”邓小平认为，“资产阶级以民主起家，反对封建专制，他搞民主超过历史上存在过的一切剥削阶级。无产阶级民主应当是民主发展的更高级阶段，要超过资产阶级民主。资产阶级的好的东西要大大发扬。”他说，“要讲讲巴黎公社原则，一条选举，一条工资制度。我不赞成只讲这两条。最主要的是把官吏从社会主人变成社会公仆。这两条是派生的。如何把主人变成公仆？可能两条，可能三条或更多。”邓小平强调，“我们要人民当家作主。怎样使人民感觉到自己是主人。资产阶级有一套使自己成为主人的东西，选择，立法，可以支配政府。我们需要想办法使人民感觉到自己是国家的主人。今天我讲不清楚，组织二、三十人专门写这篇文章。”
上述这段谈话，是现在能够看到的邓小平在粉碎“四人帮”以后最早谈到要从制度上研究民主问题的一段谈话。笔者查阅了1979年5月4日前后的《人民日报》，虽然并没有发现邓小平所说的那篇讲民主的“大文章”，但邓小平的这段话起码可以表明，在理论工作务虚会那个时期，邓小平对于资本主义民主的起源、发展和历史地位，对于巴黎公社的选举和“把主人变成公仆”的制度，对于俄国“十月革命后六十多年，民主没有搞好”的教训，对于“我们需要想办法使人民感觉到是自己国家的主人”等等这些问题，都是曾经有过明确认识的，这也是笔者迄今为止看到的邓小平对于民主问题最清晰、最明确的一次讲话。邓小平之所以谈这段话，可能与当时理论务虚会讨论情况汇报的内容有关，也可能出于邓小平对文革反思的结果。遗憾的是，邓小平这次谈话，并没有收入《邓小平文选》，也没有在官方媒体上正式公开过。至于为什么没有公开，也许是他忘记了，也许是他在提出“四项基本原则”之后，对“资产阶级民主好的东西要大大发扬”的看法发生了变化。对此，笔者没有查到资料，不便妄议。
赵紫阳在他的回忆录中说到：在邓酝酿起草《党和国家领导制度的改革》这篇讲话的时候，中央“正在起草总结文革教训的文件，即若干历史问题的决议。全党深感由于毛的专断、家长制，把个人凌架于党之上，以至酿成文化大革命这场大灾难。而邓在文革中又深受其害，对此有切肤之痛。因此当李维汉提出要重视肃清封建思想残余的时候，邓很快就接受了。”
赵紫阳提到的“当李维汉提出要重视肃清封建思想残余的时候，邓很快就接受了”的这次谈话，是指1980年5月24日，党内元老、曾经担任中共中央统战部部长的李维汉与邓小平进行的一次长谈。李向邓小平谈了肃清封建思想残余在党内的影响问题，邓表示同意，并且说，他将在中央会议上认真谈谈这个问题。
同年5月31日，邓小平在同胡乔木、邓力群谈话时，曾经提到了他同李维汉的这次谈话，邓小平说：前些日子，李维汉同志来找我，从“兴无灭资”谈起，谈了两个多小时。……我们的人民、我们的党受封建主义的害很重，但是一直没有把肃清封建主义的影响作为一个重要任务来对待。现在，党内为什么有人搞特权？这和封建主义影响分不开。废除领导干部职务终身制、领袖终身制的问题，我们这代人活着的时候，非解决不可。党内生活、社会生活都要肃清封建主义的影响。各种制度，都要从肃清封建主义影响的角度去考虑，逐步加以改革。 几个月以后，邓小平在他的《党和国家领导制度的改革》这篇讲话中谈到了他对封建主义残余在党内影响的看法，不能不说与邓同李维汉的这次谈话有关。
因此，在为了“解决华国锋问题”这个背景之外，我们也可以把邓、李的这次谈话看做是邓小平作《党和国家领导制度的改革》这篇讲话的另外一个背景。
邓小平的这篇讲话，在其发表后至今的三十几年中，人们从各个角度进行了研究和解读，并给予了极高的评价。但是很少有人指出，邓小平当时作这一番讲话，其目的，到少是主要目的，不是在于向全党作政治体制改革的动员，而是在于解决当时中央的组织人事格局问题，在一定意义上说，是针对华国锋，给华国锋施加压力的。对于一些研究者至今仍在有意或无意地突出讲话的反对封建主义背景，而避口不谈“解决华国锋问题”这个更直接、对当时的中共高层更有现实意义的背景的做法，笔者是不能同意的。
二、对讲话的若干理解
关于这篇讲话的起草过程，邓力群回忆说，这个讲话的“要点和问题都是小平同志自己提出的。起草工作由我主持。书记处研究室滕文生、郑惠、卫建林参加。小平同志要我到他那里，跟我讲了这篇讲话的一些要点，然后回来起草。反来复去修改，确实用了心思。”“这篇讲话稿搞到一定程度后，由乔木进行修改。乔木在修改前，找了很多部门谈话。他的修改，不是从文字到文字，而是从内容上做了很好的补充、解释。”
邓小平在这个讲话中，开宗明义：“国务院领导成员的变动，将是五届人大三次会议的主要议题之一。这次变动，包括华国锋同志不兼任总理，由赵紫阳同志接替；李先念、陈云、徐向前、王震同志和我不兼任副总理，由精力较强的同志担任；王任重同志因任党内重要职务，也不再兼任副总理。陈永贵同志请求解除他的副总理职务，中央决定同意。”他强调，中央作这样考虑的原因是：(1)权力不宜过分集中。(2)兼职副职不宜过多。(3)着手解决党政不分、以党代政的问题。(4)从长远着想，解决好交接的问题。仔细琢磨邓小平所讲的这四条，可以明显地感觉到其中隐含的针对华国锋的意味。
在讲话的最后，邓小平强调说：“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟。这个任务，我们这一代人也许不能全部完成，但是，至少我们有责任为它的完成奠定巩固的基础，确立正确的方向。我相信，这一点是一定可以做到的。”
既然已经把五届人大三次会议的这次人事调整，上升到了组织和人事制度的调整，上升到了党和国家领导体制改革的高度，而且“时机和条件都已经成熟”，并且宣布以后还要继续改，深入改，那么这就不仅仅是解决华国锋个人兼职过多的问题了，华就算心有不满，也只能违心地接受。
紧接着，邓小平把这几个方面的问题上升到理论的高度，从总结历史经验的角度，对党内存在的这些弊端作了剖析。他说，“党和国家现行的一些具体制度中，还存在不少的弊端，妨碍甚至严重妨碍社会主义优越性的发挥。如不认真改革，就很难适应现代化建设的迫切需要，我们就要严重地脱离广大群众。从党和国家的领导制度、干部制度方面来说，主要的弊端就是官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象。”他认为，“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？这种比较方法虽然不全面，但是我们不能因此而不加以重视。斯大林严重破坏社会主义法制，毛泽东同志就说过，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不可能发生。他虽然认识到这一点，但是由于没有在实际上解决领导制度问题以及其他一些原因，仍然导致了“文化大革命”的十年浩劫。这个教训是极其深刻的。不是说个人没有责任，而是说领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”
邓小平的这篇讲话让当时的人们听来，确实振聋发聩。他所讲的五条弊端，即：官僚主义、权力过分集中、家长制、干部领导职务终身制、形形色色的特权现象，确实抓住了中国共产党执政体制中的要害问题。“医生”给“病人”看了病，总还要给出药方。邓小平也针对这些弊端，给出了解决的药方。他说，现在正在考虑逐步实施的还有如下党和国家领导制度的重大改革：(1)中央将向五届人大三次会议提出修改宪法的建议。(2)中央已经设立了纪律检查委员会，正在考虑再设一个顾问委员会，连同中央委员会，都由党的全国代表大会选举产生，并明确规定各自的任务和权限。(3)真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。(4)有准备有步骤地改变党委领导下的厂长负责制、经理负责制，经过试点，逐步推广，分别实行工厂管理委员会、公司董事会、经济联合体的联合领导和监督下的厂长负责制、经理负责制。(5)各企业事业单位普遍成立职工代表大会或职工代表会议。(6)各级党委要真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。
这就是邓小平给出的“药方”。这些措施属不属于“党和国家领导制度的改革”？似乎相距甚远。但应该承认，这些措施与原体制比较，是改革，也是进步。特别是设立中纪委、中顾委，逐步解决领导职务终身制问题，在企业中改变党委决策，实行厂长经理负责制问题，建立企业职工代表大会问题，在那个年代能提出来，就已经是中共作为执政党的一个进步，而且确立厂长经理负责制问题几年后也成为赵紫阳主持的政治体制改革的重要内容。但是，这些“药”显然只能解决皮毛问题，不可能从根本上治好邓小平指出的那些弊病。对此，赵紫阳后来评价说，“对于小平讲话的这些内容，很容易使人感到邓是要按照政治现代化、民主化的方向，从根本上改变政治制度了。但实际上不是这么一回事。邓在批评了种种弊端之后所提出的改革措施中，并没有超出具体的组织制度、工作制度、工作作风、工作方法的范围，没有触及根本制度，仍然是一种行政改革的性质。”这个评价是客观的、符合事实的。
如果我们在30多年后的今天，脱离讲话时的历史背景来看这篇讲话，确实是中共建政以来，最高领导层对党和国家体制上存在的弊端认识得最深刻的一次。虽然在现在看来，邓小平指出的现行体制这五个方面的弊端，官僚主义现象，权力过分集中的现象，家长制现象，干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象等等，这些问题在一定层面上说也仍然是问题的表象。但是只要是公正、客观地评价邓小平这些论述，就应该承认，在经历了文革的惨痛，经历了党和国家高层政治生活几十年的风风雨雨之后，他痛定思痛，在总结文革的历史经验和分析封建主义遗毒对党的影响的基础上，看到并指出这些体制上的问题，已是实属不易。虽然他给出的药方还只能治标，不能治本，但”8.18’讲话，已经达到了邓小平政治思想的最高点。由于眼界和历史的局限，也由于邓小平的经历、身份和政治角色的局限，决定了他没有也不可能认识和指出，这些问题的根源，在于共产党的一党专政的党国体制，在于中共执政的整个政治设计上就缺乏对执政党和政府的制约和监督。当然，这一点也不能苛求于他。
三、讲话为什么被停止了宣传？
邓小平这篇《党和国家领导制度的改革》即8.18讲话经过媒体公开以后，在党内外引起了强烈反响，也受到了知识界的普遍欢迎，理论界的许多知识分子十分雀跃。在此后的几个月里，各家报刊发表了大量谈政治改革的文章，其中就有活跃于几年后政治体制改革中的著名人物鲍彤、廖盖隆、严家其、张显扬、高放、吴大英、吴明瑜等人的文章。
风，毕竟刮起来了。按理说，邓小平和中央已经明确，“现在提出改革并完善党和国家领导制度的任务，以适应现代化建设的需要，时机和条件都已成熟”，那么这次讲话之后，党和国家领导制度的改革总该有所动作，但是很遗憾的是，除了进行了若干次人事调整，在后来1982年的十二大上设立了中顾委，为解决领导职务终身制问题做了一系列工作之外，其他方面的改革在此后几年间就再也没有了下文。
为什么会如此？笔者认为，一是当时华国锋还在台上，邓小平刚刚复出时间不长，还没有成为事实上的一把手。他提出的特别要解决党内的权力过分集中和个人崇拜问题，实际上第一位的目标，是要在组织上解决华国锋的问题。第二，当时邓小平虽然提出的对党和国家领导制度要进行改革，但是怎么改，他并没有更深刻的研究和成型的想法，更进一步说，是还没有足够的思想和理论准备。第三，党内刚刚复出的老同志在思想认识上也并没有完全统一，没有达成完全的共识。第四，当时中国的经济改革还没有开始，原有的计划体制还在照样运转，陈云等一些老人还在力图把中国经济拉回到1950年代的轨道上去，经济体制的现实还没有对政治体制改革提出客观要求。在这种情况下，党和国家领导制度改革，也就是我们后来说的政治体制改革，还不可能很快提上党的议事日程。
就在邓小平的这篇题为《党和国家领导制度的改革》的讲话发表后不久，国际上发生了“波兰团结工会事件”。这一事件，对于中国党内由于邓小平讲话而引起的政治体制改革之议也产生了重要而微妙和影响。
1980 年7 月，波兰发生了战后规模最大、持续最久的罢工浪潮。盖莱克总统被迫下台。9月22日，来自波兰全国各地36个独立自治工会的代表在格但斯克举行第二次会晤，决定摆脱官办工会，成立全国性的独立自治工会，即团结工会。瓦文萨当选为该工会全国委员会主席。团结工会实际为政治组织，其成员基本为产业工人，但领导层成分复杂。成立后反政府势力逐渐占了上风，以罢工和游行示威为手段向政府施加压力，向执政的波兰统一工人党(即共产党) 提出了挑战，波兰党的领导地位开始动摇。这种状况，直接影响了波兰后来的发展道路，并对东欧的其他“社会主义国家”的历史进程也产生了重大影响。
“波兰团结工会事件”给中共党内的保守派阻止政治体制改革找到了借口。
波兰团结工会成立后的第三天，1980年9月24日，有中共党内理论权威之称的胡乔木就给时任中央政治局常委、中央委员会总书记的胡耀邦写了一封信，信中在建议中央要研究类似波兰这样的“一个共产党执政国家的社会内部矛盾可能达到的激烈程度和爆发形式；社会主义制度所未能解决的政府与人民之间的隔阂或对立，包括经济纠葛和政治纠葛；工会之可以分为官方工会与独立工会；宗教之可以成为严重政治问题”之外，强调，从波兰事件中可以看到，“少数持不同政见者与心怀不满的工人群众相结合可能成为怎样一股巨大力量，这一点对我们应是一个重大教训”；“外来思想、经济、政治、文化影响”对我们也是一大问题；对独立工会问题，“我们如不从速解决也并非不能造成这种局势，而且其他群众组织也可出现类似情况”。
对此信，据吴江说，胡耀邦“未予理睬”，而宋木文则说，胡“批准在中央的一个内刊上刊载，让中央和国务院有关部门的领导同志阅研”。
1980年10 月9 日，中共中央宣传部传达讨论了胡乔木《关于波兰问题的信》，当时任中央书记处书记、中宣部长的王任重说：“乔木同志建议讨论波兰事件的经验教训，以为波兰的教训很值得吸取。”“我们存在与波兰相类似的问题，发展下去会造成同样的后果。”“小平同志讲的《党和国家领导制度的改革》不要再宣传。”接着，中宣部又传达了陈云的指示：“一个宣传方面，一个经济方面，这两个方面如果不注意，中国也会发生波兰那样的事件。”
至于当时中央的主要领导人是如何看待波兰事件和胡乔木这封信的，目前找不到准确的资料。但正是在这个背景下，邓小平的《党和国家领导制度的改革》被停止了宣传。 1980年12月的中央工作会议对于改革，特别是言犹在耳的“党和国家领导制度的改革”也变了调子。陈云在讲话中强调，“我们要改革，但是步子要稳。因为我们的改革，问题复杂，不能要求过急……更重要的还是要从试点着手，随时总结经验，也就是要‘摸着石头过河’。”
邓小平在这个会上作了题为《贯彻调整方针，保证安定团结》的讲话中，则对他刚刚讲过的“党和国家领导制度的改革”进行了修正，强调要坚持四项基本原则，指出“对于党内外任何企图削弱、摆脱、取消、反对党的领导的倾向，必须进行批评教育以至必要的斗争”。对于“党和国家领导制度的改革”，他要求“方法要细密，步骤要稳妥。”“先要在少数单位进行试点。没有制定和颁布完善的条例以前一切非试点的基层单位，一律实行原来的制度。”
那么什么时候、如何“制定和颁布完善的条例”？邓小平在后来的几年里，没有再提起过。只是到了1986年，当经济体制改革的大潮受到了旧的政治体制的阻碍的时候，邓小平才重新又提出了政治体制改革问题。但邓这时所说的“政治体制改革”，目标已经不再是解决“权力过分集中”问题，而是“活力、效率、积极性”了。
当 代 人 物 